GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования

В российской науке и зарубежной научной среде превалирует мнение, что лоббирование – это находящееся в рамках правового поля влияние на политических стейкхолдеров[134]. Но в настоящее время нам неизвестны в какой-то степени убедительные работы, описывающие содержательный смысл категории «влияние» в контексте лоббистских взаимоотношений. Большинство исследований раскрывает «влияние» через длительное и достаточно хаотичное перечисление всевозможных форм лоббизма, которые систематизируются из анализа практической жизни, например помощь в разработке законопроектов, сбор мнений групп избирателей, личные встречи и убеждения, различные кампании в СМИ и многое другое. Но данного перечисления явно недостаточно, так как оно не отвечает на главный вопрос – на чем основано влияние лоббистов, что в их деятельности представляет заметную ценность и (или) опасность для политических стейкхолдеров. В противном случае лоббизм не занял бы то место, на котором он находится в политических системах ряда стран в настоящее время. Разные концепции по-разному отвечают на данный вопрос. Например, в модели «коррупционного воздействия» утверждается, что данной ценностью являются «деньги», которые в той или иной специфической обстановке передаются политическому стейкхолдеру. В странах со слабой системой сдержек и противовесов финансовый капитал обменивается на политические решения «прямым методом» – путем непосредственной передачи денег; в странах с развитой системой контроля – с помощью хитрых приемов финансирования избирательных кампаний, фондов, перевода средств на офшорные счета и т. п. В модели «информационного лоббирования» считается, что главной ценностью лоббистов во взаимоотношениях с политическими стейкхолдерами является «информация». Доказывается гипотеза, что лоббисты обладают неким знанием, благодаря которому политические стейкхолдеры имеют возможность лучше и более эффективно выполнять свои обязанности, в более полной мере соответствовать общественным интересам, принимать более здравые решения, устраивающие различные группы влияния. Именно информация, согласно данной концепции, делает их влиятельными субъектами политической жизни. Рассмотрим выделенные теоретические концепции подробнее.

§ 1 ЛОББИЗМ КАК КОРРУПЦИОННАЯ ТЕХНОЛОГИЯ

В гуманитарных дисциплинах (экономике, социологии, юриспруденции, политологии), в той или иной степени изучающих лоббизм как социально-политическое явление, существует дискуссия о соотношении лоббизма и коррупции. В данной дискуссии можно выделить два ключевых направления. Одна группа ученых прямо соотносит два явления, утверждая, что реальное влияние лоббистов на политических стейкхолдеров происходит вне рамок закона, а так называемый цивилизованный лоббизм – по сути прикрытие коррупционных действий различных групп. Даже если влияние на власть в правовых рамках и существует, утверждают они, то оно составляет лишь вершину айсберга и относительно масштабов подкупа лоббистами политиков им можно пренебречь. Другая группа ученых, признавая существование правовых форм воздействия на власть, тем не менее выделяет значительное поле теневого влияния, утверждая при этом, что правовые формы характерны для стран с развивающейся экономикой, а развитым странам присущ так называемый теневой, нецивилизованный, лоббизм.

Стоит отметить, что теоретики лоббизма, критики данных подходов, пытаются остановить эту дискуссию в самом начале: разделяя два явления на понятийном уровне, утверждая, что лоббизм – это, в отличие от коррупции, легальная технология влияния. Например, политолог К. Киселев пишет: «Лоббизм – деятельность, имеющая целью легальное влияние на органы государственной власти и местного самоуправления, а также на лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Другими словами, лоббирование осуществляется исключительно в рамках закона. Коррупция и иные противоправные формы влияния на процесс принятия решений указанными органами и лицами к лоббизму не имеют никакого отношения»[135]. Юрист И. Жуган пишет: «Лоббизм есть явление, находящееся в правовом поле. Такие явления, как коррупция, непотизм и т. п., не имеют к лоббизму никакого отношения. Более того, эти явления – не проявление лоббизма (пусть даже «дикого»), а его отрицание. Другими словами, коррупция и иные внеправовые явления проявляются там, где отсутствует по разным причинам (разрушен, невозможен и т. д.) отлаженный и эффективный механизм лоббирования»[136]. Правовед А. Автономов в связи с этим замечает: «Лоббист только тогда и лоббист, когда он действует в рамках закона. В противном случаеон лишь прикрывается этим именем, преследуя нечестным путем свои, пусть даже иногда праведные, цели»[137].