Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна

Ограниченность пространства публичной политики затрудняла положение самого правительства, которое на тот момент и не сложилось. Ведомственная борьба исключала согласие даже в среде высшей бюрократии. Взгляды высших сановников империи оставались неизвестными для императора. Принимая важные государственные решения, приходилось действовать, как будто в потемках. Сложно было предсказать исход межведомственных трений, позицию чиновничества по тому или иному вопросу. Император не рисковал возбуждать вопросы, которые, по его мнению, могли бы вызвать однозначное неприятие в Государственном совете. Так, летом 1889 г. Александр III согласился с мнением А. А. Половцова о необходимости перехода к подворной собственности среди крестьян, но вносить соответствующий законопроект полагал опасным, так как он встретил бы упорное сопротивление в высшем законосовещательном учреждении.

Была и другая проблема. Чиновничество, чье положение зависело от благоволения императора, не знало его точку зрения, могло о ней только догадываться. Не будучи уверенным в поддержке императора, И. Д. Делянов трижды менял свою позицию при обсуждении вопроса о школьной программе в 1890 г.

Проблема была не только в отсутствии консолидированной власти. Трудность состояла в том, что высшая бюрократия весьма приблизительно представляла население страны, его хозяйственную жизнь. Не случайно, что наиболее влиятельным руководителем ведомств был министр внутренних дел. Докладывая тот или иной вопрос императору, он оперировал информацией, собранной всей местной администрацией, которая была подчинена лично ему, подотчетным ему корпусом жандармов и, наконец, материалами перлюстрации. Иными словами, лишь он мог сказать, что в его руках были явно недостаточные сведения о жизни России «на местах», которые были в распоряжении у правительства.

Однако мог ли он вполне доверять этой информации и мог ли он ее верно интерпретировать? Как писал в дневнике П. А. Валуев, сам имевший опыт работы министром внутренних дел, «все правительственные инстанции уже ныне более заняты друг другом, чем сущностью предметов их ведомства. Высшие едва успевают наблюдать за внешней правильностью действий низших инстанций; низшие почти исключительно озабочены удовлетворением внешней взыскательности высших… Управление доведено по каждой отдельной части до высшей степени централизации; но взаимные связи этих частей малочисленны и шатки…» Иными словами, российская централизация покоилась на шатких основаниях. Жесткая бюрократическая форма создавала видимость всеобщего порядка, скрывая при этом содержание социальных процессов, о которых можно было только догадываться.