Система органов публичной власти. Сборник научных работ. Том III

В наиболее общей форме правила процедуры по их назначению и роли можно разделить на несколько основных групп: а) правила, призванные обеспечить наиболее полное и правильное выражение Советом воли прудящихся, его избирателей, действенный и систематический контроль трудящихся за работой Совета, подотчетность депутата перед избирателями, участие широких масс в работе Совета, тесную связь Совета с населением. К этой группе относятся правила регламентирующие порядок созыва и проведения сессий, вопросы кворума, порядка голосования, гласности (работы, порядка отзыва депутата и др.; б) правила, направленные на обеспечение верховенства представительных органов по отношению к исполнительным органам. В эту группу входят многие из тех правил, которые предусматривают порядок утверждения повестки дня сессий, подготовки вопросов на обсуждение Совета, порядок ведения сессий, открытия первой сессии, наличие института постоянных комиссий и т. д.; в) правила, способствующие созданию наилучших условий для полной и действенной реализации представительным органом своей компетенции, что составляет важнейшую черту, характеризующую сущность Советов как работающих корпораций. К таким правилам относится порядок работы постоянных комиссий, депутатов в Совете и в избирательном округе и т. д.; г) правила, обеспечивающие в деятельности Советов выполнение требований ленинского стиля работы государственного аппарата (деловитость, простота, отсутствие бюрократических формальностей и др.), деловое и эффективное функционирование представительного органа (с учетом его специфики как органа, состоящего не из профессиональных штатных служащих государственного аппарата), а из представителей народа, не порывающих связи со своей основной профессией.

Рассматривая вопрос о классификации правил процедуры с точки зрения их служебной роли, важно отметить, что и здесь разделение на группы в известной мере условно, так как одно и то же правило может иметь и двоякую служебную роль и даже быть многосторонним по своему назначению. Это, однако, не исключает возможности и необходимости классификации правил процедуры по указанному признаку и ее важности.

3. По форме закрепления можно выделить следующие две группы правил: а) правила, закрепленные в правовых нормах; б) правила, сложившиеся как обычай. В свою очередь правила, имеющие правовой характер, могут быть подразделены на следующие подгруппы: закрепляемые в Конституциях СССР, союзных и автономных республик; закрепляемые в законах и актах, утверждаемых законами, и прежде всего в регламентах; устанавливаемые в указах, постановлениях Президиумов Верховных Советов и, в актах, утверждаемых указами или постановлениями Президиумов; закрепляемые в актах местных Советов Нормы и правила процедуры деятельности Советов, сложившиеся как обычай, занимают значительное место. Они могут перерастать и, как показала практика, часто перерастают в правовые. Несмотря на отсутствие юридически обязательного характера у правил, сложившихся как обычай, их соблюдение в деятельности Советов общепринято.

Близко к третьему элементу классификации примыкает группировка норм по порядку установления. Здесь мы различаем правила, устанавливаемые: самим представительным органом – для регламентирования своей деятельности; высшими органам – для местных; каждой палатой Верховного Совета СССР в отдельности и т. д.

4. По юридическим последствиям несоблюдения установленных правовых правил процедуры следует различать следующие две основные группы: а) правила, нарушение или несоблюдение которых влечет за собой отмену действия или акта, совершенного или принятого с нарушением установленных правил и форм; б) правила, несоблюдение которых влечет иные последствия. Думается, что к первой из этих групп следует отнести: нарушение установленного кворума; принятие некоторых актов без предварительного рассмотрения их в постоянных комиссиях (например, бюджета, плана); деятельность без проверки полномочий депутатов; принятие депутатами или их частью решений вне сессии и т. д.

Контроль за соблюдением правил процедуры. Соблюдение и применение правил процедуры деятельности Советов не обеспечивается само по себе. В их последовательном воплощении в жизнь играют роль многие факторы. В указанном плане важное значение имеют: юридическая подготовка кадров советских работников, которая начала осуществляться в организованном порядке после принятия постановления ЦК КПСС «О мерах по улучшению, подготовки и переподготовки работников Советов депутатов, трудящихся»; неуклонный рост уровня общеобразовательной подготовки депутатов расширение работы, проводимой среди депутатов по овладению ими основами государственного права и советского строительства. Существенное значение имеет знание депутатами правил процедуры. Действующие акты, содержащие указанные нормы, должны быть в определенной обобщенной форме вручены депутату.