Система органов публичной власти. Сборник научных работ. Том III

– окончательным результатом такого разделения может быть распределение прав, которое предоставит одному собранию инициативу, а другому – лишь право негатива. Тогда интерес той палаты, которая обладает лишь правом негатива, будет заключаться в отклонении всяких предложений[36].

В литературе существуют принципиально разные взгляды на двухпалатность как на историческую черту парламентов. Так, Н. А. Алексеев отвергает точку зрения С. Криппса, который считал: «Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две Палаты, делящие суверенитет государства. Вторая Палата является либо представительной – в этом случае она не что иное, как дубликат первой Палаты, либо она не представляет народ в целом – в этом случае она не должна иметь место в подлинно демократическом Парламенте»[37]. Верхние палаты парламента, справедливо считает Н. А. Алексеев, вступили в новый исторический этап, получив новые, крайне важные полномочия в рамках государства. Необходимость реализации этих полномочий в различных государствах доказывает важность существования института верхней палаты Парламента. И кроме всего прочего формирование верхних палат, как правило, осуществляется на основе применения отличных от нижних палат методов, а само формирование двух палат Парламента разбивается во времени. Поэтому-то в свете разных сроков формирования во многих государствах верхние палаты являются не менее представительными, чем нижние. Кроме того, эти органы являются, как правило, менее политизированными и более профессиональными[38].

Причину сохранения влияния верхних палат в современных государствах можно видеть также в необходимости представительства штатов, земель, провинций, иных территорий. Действительно, структура парламента в определенной степени увязана с политико-территориальным делением государства.

Назначение и функции вторых (верхних) палат в унитарных и федеративных государствах неодинаковы. В последних нижняя палата призвана обеспечивать представительство народа страны в целом, а верхняя – представительство субъектов федерации. Парламенты федеративных государств, как правило, двухпалатные. Существовавшие в ЮАР по Конституции 1983 г. трехпалатный парламент и в Югославии по Конституции 1963 г. шестипалатный парламент, а по Конституции 1974 г. – трехпалатные Скупщины республик и автономных краев исключение из правил. По вопросу о структуре парламента федеративного государства – ФРГ, в частности о том, является ли Бундесрат ФРГ – орган земельного представительства – палатой парламента, в науке конституционного права нет единого мнения.

Что касается выбора структуры парламента в унитарных государствах, то в юридической литературе иногда делаются попытки определить некие критерии или закономерности в этом процессе. «Опыт показывает – считает Г. А. Василевич, – что двухпалатный парламент имеется всегда в федеративных государствах и обычно в государствах унитарных, где число жителей превышает 10 миллионов. Главное, что такой парламент при продуманном разграничении полномочий палат позволяет увеличить представительство в нем населения, как ни парадоксально, сэкономить средства налогоплательщиков, повысить эффективность его работы, обеспечить учет интересов органов территориального самоуправления, в большей мере обеспечивает проведение принципа разделения властей – законодательной и исполнительной, а значит, содействует стабильности в государстве. Традиционно двухпалатные парламенты состоят из палаты представителей (палаты депутатов) – нижняя палата (иногда название иное), сената, который является верхней палатой. Соотношение по численности между палатами различное, но всегда нижняя палата по числу депутатов больше верхней. Например, в Бельгии, государстве с более чем двухмиллионным населением, в палате представителей – 212 членов, в сенате – 178, Ирландии соответственно – 144 и 50, Нидерландах 150 и 75, Франции – 487 и 274. Оптимальное соотношение где-то 2:1 или 5:3»[39].

Однако в ряде случаев практика опровергает вывод Г. А. Василевича о зависимости структуры парламента в унитарных государствах от численности населения. Например, в многонаселенном Китае действует однопалатный парламент, а в некоторых государствах с небольшой численностью населения – Антигуа, Барбадос, Гаити, Санта-Лючия – двухпалатные. Видимо, в большинстве случаев на структуру парламента влияет конкретная политическая ситуация, исторические традиции, влияние других государств, иными словами – совокупность различных факторов. Исключением из правил можно считать наличие однопалатных парламентов в федеративных государствах Танзании, Сент-Китсе и Невисе, Федеративных штатах Микронезии и Коморских островах.